Mänskligheten har genom historien lidit av sjukdomar, krig, svält och en förtryckande överhet. Ingen samhällsform har varit lika framgångsrik i att utrota dessa mänsklighetens gissel som den moderna demokratin.
Hur kommer det sig att den moderna demokratin har varit så överlägsen? Svaret är enkelt. De demokratiska länderna är bättre på att fatta politiska beslut.
För att förstå vad demokrati är måste vi därför först förstå vad bra politiska beslut är för något. Det är beslut som är genomtänkta, långsiktiga, tydliga, förankrade, legitima och samtidigt effektiva. Det är alltså demokratins förmåga att hitta rätt avvägning mellan dessa faktorer som har gjort den till det mest framgångsrika samhällsskicket.
Demokratier åstadkommer den avvägningen genom det sätt på vilket de fördelar makt mellan olika aktörer.
I en diktatur ligger all makt i händerna på en person. Diktaturer kan förefalla effektiva, när de vänder på floder eller anordnar stora militärparader, på lång sikt visar de sig dock vara desto mer ineffektiva.
Alltför stor betoning på förankring kan också leda till problem. I historisk tid brukar man ta den polska riksdagen som ett avskräckande exempel. Kraven på konsensus vid omröstning ledde där till nationell handlingsförlamning.
Överblick
Här ges först en överblick över maktfördelningen i ett demokratiskt samhälle. Därefter gås varje del igenom i större detalj.
I en modern demokrati är makten fördelad på ett särskilt sätt mellan olika statsorgan, mellan regionala nivåer och mellan den enskilde medborgaren och staten.
Den yttersta makten ligger hos en folkvald församling. Istället för att rösta direkt i alla frågor väljer folket i en modern demokrati – för effektivitetens skull – representanter till en folkförsamling, som sedan röstar åt dem i det flesta större löpande beslut. Det handlar då framförallt om lagar och skatter.
Den högsta operativa ledningen består av en regering, med en regeringschef och en förvaltning. För vissa uppgifter finns det ibland också en särskild statschef. Tillsammans med förvaltningen behövs regeringen för att genomföra politiska beslut, för att handlägga löpande ärenden och för att kunna fatta snabba beslut i ett krisläge, till exempel krig. En särskild statschef kan behövas för maktdelning eller viktiga ceremoniella funktioner.
Domstolarnas roll är att oberoende av de övriga statsorganen tolka lagen i enskilda fall och att kontrollera lagars överensstämmelse med grundlagar och rättsstatens grundläggande principer. I det kan ingå makten att upphäva andra statsorgans beslut, eller att bestraffa företrädare för andra statsorgan, vilka har brutit mot gällande lag eller grundlagar.
Viktiga institutioner, som lyder under andra statsorgan men samtidigt skall agera självständigt, är till exempel ombudsmän, en riksbank, en riksgäld och riksdagens revisorer.
För att beslut skall bli legitima, genomtänkta och effektiva är det ofta en fördel om de fattas så nära de som berörs. Därför finns det folkförsamlingar och förvaltningar för olika nivåer. Till exempel för delstater eller kommuner.
I de flesta demokratier brukar det finnas en gräns för de politiska beslutens räckvidd. De viktigaste uttrycken för det är medborgerliga fri- och rättigheter, minoritetsskydd och att det totala skattetrycket sällan överstiger 50%.
Allmän och lika rösträtt och majoritetsbeslut
Den första lösningen på hur makt fördelas i en demokrati är den allmänna och lika rösträtten i återkommande val. Representanterna och regeringen väljs för en begränsad period och alla medborgare har samma möjligheter att påverka de valen. Det leder till mer genomtänkta och långsiktiga beslut, eftersom makthavare riskerar att förlora sin makt om de fattar impopulära beslut. Den leder också till större legitimitet, eftersom de som påverkas av besluten är med och beslutar på lika villkor.
För effektivitetens skull kombinerar man den allmänna rösträtten med majoritetsbeslut. Det kan vara en majoritet av de som röstar, en majoritet av de röstberättigade (absolut majoritet) eller en större majoritet än 50% (kvalificerad majoritet). Vilken regel som används beror på hur viktigt det är att ett beslut är genomtänkt, förankrat och legitimt.
Representanterna
Om alla ska rösta om allting blir besluten inte effektiva. Vissa anser till och med att de inte blir lika genomtänkta. Den lösning på det första problemet som förekommer i alla demokratiska länder är att folket väljer representanter till en folkförsamling som sedan röstar åt dem. Den andra invändningen är mer kontroversiell, och kommenteras inte vidare här.
Med val av representanter följer dock nya problem. Hur garanterar man att representanterna röstar som folket skulle ha gjort? Hur garanterar man att de tar upp de frågor som folket tycker är viktiga?
De viktigaste och vanligaste lösningarna på de problemen är folkomröstningar och personval.
En folkomröstning är ett sätt att ta reda på vad folkviljan är i en viss fråga.
Personval innebär att folket kan rösta på personer istället för partier i val till folkförsamlingen. Det gör att representanterna blir mer lyhörda mot sin valkrets än mot sin partiledning.
I flera länder finns det också folkinitiativ. Det innebär att en grupp medborgare kan kräva att representanterna röstar om en viss fråga, som de annars inte hade behandlat. Det sker som regel genom att de samlar in en viss mängd namnunderskrifter.
Två viktiga frågor när det gäller folkomröstningar är, oavsett modell, vem som slutgiltigt avgör om det blir en folkomröstning eller inte, samt om omröstningen ska vara beslutande eller rådgivande.
Regeringen
I varje land måste man utse en högsta ledning för att genomföra de beslut som har fattats av folket eller dess representanter. Den ledningen består av en regeringschef, en regering och en förvaltning.
Att lägga operativ makt i händerna på ett litet antal personer skapar effektivitet när man skall genomföra en politik, när det behövs snabba beslut och när man skall ta beslut i enskilda ärenden.
Folkets representanter måste dock samtidigt kunna kontrollera att regeringen och förvaltningen agerar på ett legitimt och effektivt sätt. De två viktigaste lösningarna på det första problemet är oberoende domstolar och ansvarsutkrävande.
Det måste finnas oberoende domstolar som kan granska att regeringens eller förvaltningens beslut i enskilda ärenden är i överensstämmelse med landets lagar och grundlagar.
Ansvarsutkrävande innebär att en regeringsledamot eller tjänsteman som bryter mot lagar och regler kan bli föremål för kännbara sanktioner eller straff. På regeringsnivå kan det innebära öppna utskottsförhör, misstroendeförklaring eller riksrätt. På förvaltningsnivå kan det innebära särskilt straffansvar för enskilda tjänstemän.
För det senare problemet brukar det finnas en oberoende riksrevision som kan granska om regeringen och förvaltningen är effektiv ekonomiskt och följer de ekonomiska och administrativa regelverk som finns.
Utnämningsmakt och upplösningsinstitut
En regeringschef som ska utses av en folkförsamlig efter ett val bör inte utse sig själv. Därför har makten att leda eller godkänna en sådan utnämning ofta fördelats till en oberoende statschef.
En statschefs oberoende säkerställs genom att han eller hon utses i ett särskilt val och därför har ett eget mandat (president) eller genom att han eller hon har ärvt sitt ämbete (kunglighet).
För att säkerställa att höga utnämningar av domare och opolitiska tjänstemän sker på basis av förtjänst och skicklighet kan förslags- och utnämningsmakten vara fördelad mellan flera statsorgan. Det brukar också finnas krav på öppenhet och insyn i utnämningsprocessen.
Upplösningsinstitut innebär att ett statsorgan har makten att upplösa ett annat om det anser att det andra statsorganet saknar folkets förtroende. En statschef kan till exempel upplösa en regering eller en regering kan utlysa nyval till en folkförsamling.
Rättvisan
En modern demokrati måste uppfylla rättststatens krav. Det innebär att beslut måste ta formen av lagar, och att lagarna är förutsägbara, generella och uttolkas av oberoende domstolar. Det innebär också grundläggande krav på rättsskipningen. Till exempel, att en medborgare är oskyldig tills motsatsen är bevisad och att man hellre skall fria än fälla. Rättsstatens principer kan vara underförstådda, eller ingå i en skriven katalog som räknar upp medborgerliga fri- och rättigheterna.
Två ytterligare principer som brukar förknippas med rättsstaten är doktrinens frihet och ett naturrättsligt synsätt.
Doktrinens frihet innebär att de rättslärda skall kunna bedriva forskning och kritisk debatt utan politiska påtryckningar.
Det naturrättsliga synsättet innebär att medborgerliga fri- och rättigheter ses som en naturlig och oskiljaktig del av vad det är att vara människa. Därmed anses ingen tillfällig makthavare eller politisk församling ha rätt att kränka de rättigheterna.
Medborgerliga rättigheter, beskattning och minoritetsskydd
En förutsättning för att kunna tala om demokrati är att det finns begränsningar för de politiska beslutens räckvidd. Det skall inte gå att rösta om vad som helst. Individen och minoriteter måste ha en skyddad sfär.
De viktigaste sådana begränsningarna är respekt för medborgerliga rättigheter, minoritetsskydd och ett begränsat skattetryck. Dessa begränsningar är viktiga för att de politiska besluten skall bli genomtänkta och legimita. De utgör också ofta en förutsättning för att de övriga demokratiska mekanismerna skall fungera i praktiken. Yttrandefrihet och föreningsfrihet är till exempel viktiga förutsättningar för de allmänna och fria valen.
Medborgerliga rättigheter innehåller – förutom rösträtt, yttrandefrihet, föreningsfrihet och rättsstatens krav – sådant som rätt till familj, äganderätt, rörelsefrihet, rätten till liv och personlig integritet.
Ju större andel av ett lands resurser som staten kontrollerar, desto mer begränsad blir medborgarnas handlingsfrihet. Demokratier har därför som regel ett skattetryck som inte överstiger 50% av landets samlade produktion.
Majoritetsbeslut är effektiva på kort sikt, men kan skapa problem om majoriteten alltför hårt kör över minoriteten. Dagens minoritet kan ju bli morgondagens majoritet eller bestämma sig för att ta till vapen, om den är förföljd eller diskriminerad. Även minoriteter kan därför ibland ha särskilda rättigheter och visst inflytande. Ett exempel är att det för vissa typer av beslut kan krävas en absolut eller kvalificerad majoritet. Det finns ofta också permanenta, till exempel etniska- eller religiösa, minoriteter, som kan behöva ett särskilt skydd. De kan skyddas med lagar eller grundlagar som slår fast deras specifika rättigheter.
Två grundläggande principer, som brukar förknippas med medborgerliga rättigheter, är respekten för alla människors lika värde och respekten för individens värdighet.
Alla människors lika värde innebär att ingen får särbehandlas på grund av kön, klass, etnisk tillhörighet, etc.
Respekt för individens värdighet innebär att en individ inte får hanteras som objekt i andras maktutövning.
Maktdelning
En särskild form av maktfördelning är maktdelning. Maktdelning innebär att statsorgan har inflytande över varandras beslut genom att de kan fördröja eller ogiltigförklara ett annat statsorgans beslut. Majoritetens vilja blir dock ändå alltid gällande i längden, även om kontroversiella beslut bara kan gå igenom om det finns en betydande majoritet som står sig över tid.
Maktdelning är att alltså en lösning som betonar genomtänkta och legitima beslut, och som utgår ifrån att det kan vara skadligt med snabba och kraftfulla politiska förändringar, som inte en stor majoritet är överens om. Därför är också maktdelningsfunktioner starkast utvecklade när det gäller mer grundläggande värderingar, till exempel beslut som berör ett lands grundlagar.
Ett viktigt utveckling sedan andra världskriget är att alltmer makt hamnar hos internationella organ och att internationella konventioner har fått ökad betydelse. Det utgör också en form av maktdelning.
Att definiera demokrati
Det mest konkreta uttrycket för vad demokrati är för något är de skrivna regler och den praxis som utgör de politiska spelreglerna i ett land. De skrivna reglerna brukar kallas för ett lands konstitution eller grundlag. Det har sagts att inget lands grundlag är den andra lik. Det innebär samtidigt att man måste ta ställning till vad minimikraven är på en demokrati.
I samband med östblockets fall har de europeiska länderna gjort det, i 1990 års Parisstadga. Den stadgan har dock en ”social” inriktning, som inte stämmer helt med den liberala anglo-saxiska, och framförallt amerikanska traditionen.
Man kan också titta på hur det faktiskt ser ut i etablerade demokratier. Det visar sig att de viktigaste skillnaderna mellan etablerade demokratier gäller graden av maktdelning och graden av folkligt direktinflytande över besluten, samtidigt som de flesta västerländska demokratier de senaste 50 åren har utvecklats i riktning mot ökad maktdelning och ökad direkt demokrati på lokal nivå. Man kan också se att många nya demokratier och nya grundlagar har den amerikanska grundlagen som förebild.
Empiriskt grundade minimikrav på en modern demokrati kan således fastställas genom att undersöka hur den amerikanska grundlagen stämmer överens med den europeiska Parisstadgan.
Vill man istället ha en så bred definition av demokrati som möjligt, är tidskriften The Economist’s så kallade demokratiindex, en intressant ansats. Det finns också andra försök att skapa så kallade demokratiindex. Ett sådant är det ramverk som organisationen IDEA (International Institute for democracy and electoral assistance) har tagit fram.
Sverige och England
De två länder som avviker markant negativt från övriga västerländska länder när det gäller maktdelning, grundlagens status och graden av direkt demokrati är England och Sverige, även om båda länderna de senaste decennierna har tvingats till förändringar på grund av medlemskap i EU.
I Englands fall beror det antagligen på att landet är världens äldsta demokrati. Det första demokratiska upproret mot det kungliga enväldet i England skedde så tidigt som på 1600-talet, och befäste då i första hand parlamentets, det vill säga den kommersiella lantadelns, makt gentemot kungen. Det har resulterat i ett system som betonar traditioner och parlamentets makt. Den engelska demokratin utvecklades sedan snabbt när den nya medelklassen, först i världen, under 1700- och början av 1800-talet började ersätta adeln, och lika rösträtt för män infördes i mitten av 1800-talet. Det innebär att det finns ett starkt liberal-konservativt inslag i den engelska demokratiska kulturen.
För Sveriges del är förklaringen sannolikt den omvända. Sverige är ett av västvärldens senast demokratiserade länder. Allmän rösträtt till båda kamrarna i riksdagen infördes så sent som 1921. Samtidigt uppvisar landets politiska kultur inte något tydligt borgerligt och liberalt brott med en äldre tradition. Sverige har av tradition varit ett religiöst fundamentalistiskt och militaristiskt samhälle ledd av en personlig kungamakt. På 1600- och 1700-talet var Sverige en religiöst fundamentalistisk militärdiktatur och svenskarna kan beskrivas som Europas talibaner. Landet dominerades även in på 1900-talet av en tradition som bestod av en stark kungamakt omgiven av adliga kotterier, en stark statskyrka, och livet i isolerade bondbyar. Man brukar säga att svenskarna klev ut ur statskyrkan och in i Partiet och att de under en generation gick från att vara bönder till att bli ingenjörer. Under 1900-talet har politiken dessutom medvetet syftat till att åsidosätta de liberala element som förhållandevis svagt hade utvecklats i praxis årtiondena kring sekelskiftet 1900. Resultatet är att Sverige idag mera fungerar som ett auktoritärt styrt aktiebolag än en modern demokrati. Läs mer om detta.
Se vidare om likheter och skillnader mellan England och Sverige i artikeln ”Maktfördelningen i England och Sverige, på denna blogg!
Se vidare
Amerikanska konstitutionen
Charter of Paris, Paris 1990, Conference on Security and Co-operation in Europe
The Economist intelligence unit’s democracy index
Grundlag 